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人才政策法规由于关系到每个人的切身利益,关系到经济发展、社会进步,成为人才兴亡的根本性、全局性、稳定性、长远性的决定因素。因而建立健全适应我国人才实际状况的法律法规,努力贯彻执行人才法律法规,已成为实施人才强国战略的关键。从我们的调查中,深切感受到四川省委、省政府制定了一系列培养、吸引、激活人才的政策法规,为营造四川省人才荟萃、人才脱颖而出的环境氛围,殚精竭虑,效果明显。几年来,四川人才总量有较大增加,人才队伍素质有所提高,专业技术人员和经济社会发展急需人才的数量有所加大,人才结构有所改善,“尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造”的环境氛围正日益浓厚,为四川新跨越提供了强有力的人才支撑,成绩是巨大的。然而,调查让我们看到政策的客观效果还不太理想,还存在人才(数量与质量)与ＧＤＰ相关度不高,教育与社会需求脱节,人力资本投资效率不太高,人才高消费与人才浪费同时存在,人才流动的体制性障碍还很多,不同类别岗位人才流动障碍没有显著减少,人才成长软环境改善程度有限,人才结构还不太合理,与经济社会发展协调性还不够等问题。为此,本文特提出以下对策。
一、把构建和谐社会作为制定政策的出发点和落脚点
构建和谐社会,既要充分发挥包括知识分子在内的工人阶级、广大农民推动经济社会发展根本力量的作用,又要鼓励和支持其他社会阶层人员为经济社会发展积极贡献力量;既要保护发达地区、优势产业和先富群体的发展活力,又要高度重视和关心欠发达地区、比较困难的行业和群众。
构建和谐社会,就要把以人为本贯穿人才政策全过程。按照构建和谐社会的新要求,高度重视和维护人民群众最现实、最关心、最直接的利益。以人为本,就要平等的对待所有劳动者群体,特别是弱势群体,无论其所有性性质、区域、部门、身份,使平等成为核心的价值追求;以人为本,就要在制定有关人才政策时,尊重人才的生存权、发展权,既满足保障其生存、安全、健康需要,又要满足其发展的需要,如教育权、培训权,提供事业发展空间。以人为本,就要使人才政策措施改革的力度与群众能够承受的程度相结合。在制定政策时,既要优胜劣汰,又要兼顾弱势群体,像成都市乡镇机构改革那样,既鼓励竞争上岗,又要对分流后的人员制定有关政策,生活上给予保障。人才政策应体现多样性,如事业单位的管理,老人老办法,新人新办法,即:既承认老人过去对国家的贡献,又给新人一个向上的平台。要制定保护落聘人员的政策,化解被聘人员与落聘人员利益冲撞,还要妥善解决部分企业军转干部解困、大中专毕业生就业指导等问题。出台一项人才政策,应前后衔接,配套推进。还要健全突发事件预警体系和应急机制。
二、加快有关人才法规制定修改进程,使之与社会经济发展相适应
《劳动法》是关系到每一个劳动者(包括人才)的一部重要的基本法,同时它对社会安定和促进生产有重要意义。它首次将计划经济时代的劳动政策上升到法律的层次,确立了劳动法制的基本框架,适应了市场经济改革的需要。实施十年来,劳动者的合法权益得到保护,《劳动法》功不可没。
但是,随着社会经济环境发生巨大变化,计划经济体制烙印很深的《劳动法》,已显现出不少缺陷和不适应:平等的、以人为本的立法理念体现不充分,强资本、弱劳工趋势日益严重,劳动者处于弱势,而对不平等对待职工的雇主或用人单位,缺乏应有的处罚规范。现实中法律法规得不到很好的执行,除了执法不力的原因,法律自身缺乏惩罚性规定也是一个重要原因。社会经济环境的变化对完善《劳动法》提出了新的要求,重点体现在:
1.要适应目前的就业格局、就业形式的新变化
目前我国就业格局发生重大变化,突出特点是灵活就业,保持快速增长的势头。2003年底,全国灵活就业人员约占城镇就业人员的40%,达1亿多人,而目前针对灵活就业的法律基本上是空白。
2.要适应城镇化的快速发展
大量农村劳动力进城务工,目前四川有1370万人外出务工,如何保障其合法权益,改善农民工的就业环境,如何建立适应农民工、失地农民社会保障体系是政府面临的新问题。
3.要适应我国就业和社会保障与国际接轨的要求
目前世界500强有400家要求进入我国,经济全球化的深入,引发了劳动标准的国际冲突问题,首当其冲的是劳动标准国际化问题。劳动和社会保障部副部长王东进认为:除了加强劳动执法外,还必须在劳动标准调整上既考虑我国经济社会发展水平,又要考虑借鉴国际劳工做法,确定符合我国国情的劳动标准。
4.处理好旧体制遗留问题,实现制度顺利过渡
王东进副部长认为:部分国有企业下岗职工的安置问题十分复杂,改革企业的劳动关系亟待规范,这些都要求劳动保障部门不断完善处理方式、手段、途径。由于《劳动法》是一部重要的基本法,是上位法,是各种人才政策法规制定的依据。因而《劳动法》的修改必须以平等的理念来打造劳动者与雇主或者用人单位平等的法律地位,构建真正平等的劳动关系。同时,在立法实践中,要通过相应的行政监察机制和司法保障机制,对现实中的强资本弱劳工格局和已经失衡的劳动关系进行调节,平等应该成为我国劳动法的核心价值追求。在平等的理念下,确立劳动者平等的就业权,构建全国统一的劳动就业制度;尽快消除造成城乡劳动力市场分割的体制障碍,给予城乡劳动者平等的择业权利。
与此同时,还要确立权威、高效的行政与司法保障机制,不仅要明确劳动保障行政部门为《劳动法》的执法主体,还应赋予其“劳动警察”的权力。在劳动争议或纠纷的仲裁与司法处理上,需要在立法中作出更有利于劳动者的规定,包括相应的上诉渠道和程序。要加速制定《公务员法》的进程,对反映较强烈的乡镇非领导职务晋升问题、公务员退出机制不完善、缺乏分类分级管理考核机制等问题,应有相应的条款和规定,还要加速《公司法》、《证券法》的修改。以上法律的出台和修改将对公务员和企业经营管理人才的培养、使用、激励产生重大影响。
1994年由国家工商总局制定的《私营经营者条例》,其中一些提法已明显过时,但目前仍有一些民企老总在引用,建议国家工商局进行修改。鉴于农民工已成为新时期参保的重点人群,建议提请全国人大修改《社会保险征缴条例》有关条款,以适应社会经济的发展变化。四川省针对《中小企业法》已制定配套文件,目前已对第二稿进行修改,按照省人大立法规划,不久将会出台。另外,针对目前灵活就业的新特点,应该考虑制定《自由职业者条例》,以对灵活就业者的劳动关系、劳动保障等一系列问题加以规范。在国家没有出台有关制度政策之前,依照《立法法》,四川省可以制定地方性法规,以填补这方面的空白。或者在《劳动法》修改时,增加有关自由职业者的章节和条款。还可考虑制定《四川省人才派遣管理办法》,以激发四川人才派遣的活力,规范人才派遣,保障各方相关利益。5.加大对违法行为的惩罚性规定人才法律法规对违法行为缺乏惩罚性规定,影响了人才法律法规的权威性和约束力。法律法规不同于政策的一个根本区别,就在于其有强制执行力,违反法律要追究法律责任,而我国现在的人才法律法规却很少有惩罚性条款,或者虽然有惩罚条款,却比较笼统,不够明确具体,或者惩罚力度不够,缺乏惩罚性规定,导致法律责任不明确,从而削弱人才法律法规的权威性、约束力。6.探索建立人才政策法规实施跟踪评估机制从四川省的调查中,我们感到实施人才政策法规的现实状况,迫切需要探索建立人才政策法规实施跟踪评估机制,以制度的约束,来推进人才政策法规的实施,只有将实施人才政策法规的效果评估制度化、规范化,才能对其在人才培养、吸引、使用、激励等方面存在的障碍和问题、作用和效果形成经常性的互动反馈,才能保障人才政策法规落到实处。
三、加大人力资本投资力度
1.坚持以政府投入为主,依法保证“三个增长”
世界银行《1991年世界发展报告》认为:劳动力受教育的平均时间增加一年,ＧＤＰ就会增加9%。改革开放以来的实践也证明,改善教育的落后状况,增加对教育的国家投入,才能将巨大的人才资源转变为人力资本。
要努力探索建立依法保证“三个增长”的监督保证机制。当前财政收入增长较快,并逐步建立公共财政体制,要抓住这一有利时机,依法保证欠发达地区教育经费的“三个增长”,特别是真正保证按决算数据做到“三个增长”。并从多方面做工作,推动政府职能转移到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。
2.实行“戴帽转移支付”
努力探索将教育的转移支付用于教育的监督落实机制。当前困扰农村义务教育的核心问题之一,是用于教育的转移支付落实不到位,在相当多的地区存在严重的对教育经费挤占、挪用现象。建议:在对农村教育转移支付时,不能搞模糊的财政政策,要以县级前3年教育支出的平均数,加上所欠债务每年应承担数,作为目前的核定数。教育行政部门必须派人审核,以确认其增支的合理性。然后,据此将对其教育的转移支付“戴上帽子”,注明用于教育,使其专款专用。同时要加强监督的力度,以确保对于县级的转移支付用于教育。
3.加大对职业教育技能培训投入力度
现实中,地方政府财政部门为中央投入的培训经费、配套投入不够,喊得多,投入小,与实际需求差距较大。笔者认为,在财政许可的情况下,应逐年增加投入额度。另外,建议政府将农民工培训补贴的发放安排在农民工培训之后,使政府补贴真正发挥作用。
4.应逐步加大高层次人才培养投入力度
比如,博士后流动(工作站)的投入经费应随着地方财政收入的增长而增长。
四、改善流动人员档案管理
中央组织部、人事部《流动人员人事档案管理暂行规定》人发〔1996〕118号,第一章第二条第五款规定:外商投资企业、乡镇企业、区街企业、民营科技企业、私营企业等非国有企业聘用的专业技术人员和管理人员的人事档案遵循“集中统一、归口管理”的原则,接受同级党委组织部门、政府人事行政部门的监督和指导。第二章第四条规定:流动人员人事档案管理机构为县以上(含县)党委组织部门和政府人事行政部门所属的人才流动服务机构(以下简称人才流动服务机构),其他任何单位不得擅自管理流动人员人事档案,严禁个人保管他人人事档案。
人事部人办函〔2002〕51号,函复中再次强调上述(〔1996〕118号)文件原则,并明确“经征求中组部同意,人事档案管理仍按现行体制执行,非公有制组织代表人士人事档案,仍由组织人事部门管理。”2002年7月16日,四川省人事厅转发人事部关于当前贯彻执行流动人员人事档案管理遇到实际问题的复函中强调:中组部、人事部制定的《流动人员人事档案管理暂行规定》,是流动人员人事档案管理工作的重要政策依据,为加强对流动人员人事档案的管理,维护人事档案的真实性、严肃性,促进人才合理流动,在今后的流动人员人事档案管理中必须继续认真执行这一规定。
流动人员人事档案问题,由于其归属权没有解决,虽然中央有关部委对此有严格规定,但在执行过程中,因种种原因,出现一些自己管理档案的混乱现象,而人才交流中心无权去收。四川省人事厅流动调配处有关负责人说:曾就人事档案权的归属问题向人事部多次反映,但目前还没有一个说法。在目前中组部、人事部没有同意民营企业自己管理档案的情况下,应严格执行有关规定。不过笔者认为,建立健全社会化的服务体系,应该是档案管理的方向。目前国有单位新聘用的人员其人事档案都是交人才交流中心管理,不少民企如五粮液集团,其人员档案也是委托宜宾市人才交流中心保管,这样减轻了企业对人事管理的负担。对于有党委的民企,由于规模大、人员多、各种条件规范,也有可能获准自己管理档案。
至于“死档案”问题,四川省的做法是,每年民企可将员工的表现写成书面材料,交到人才交流中心,装入归档。
在改善流动人员档案管理的同时,应加强政府部门间的合作协调,实现公共利益最大化。为切实保障非公有制经济组织和公有制经济组织专业技术人员享受同等待遇,应重点解决非公经济组织单位政务信息不畅,办事程序不顺等问题,尽快出台专项措施,以政府职能部门的配合协调和深入推行规范化服务为突破口,延伸服务平台,提高办事效率和服务质量。应建立组织部门、人事部门牵头,工商联、政府相关部门组成的非公经济组织联席会议制度,定期或不定期研究解决非公经济组织所面临的人才问题和其他问题。如四川省“十一五”人才规划制定,就由省人才规划办牵头,省委统战部、省工商联与西南交大、省社科院组织联合调查组,调查了四川省非公经济组织人才状况,为“十一五”人才规划中非公经济组织人才的规划打下基础,受到全省非公经济组织的欢迎和肯定。我们要为人才的培养、吸引、使用、激励提供更多的制度创新、机制创新,以实现人才资源向人才资本的转变,实现公共利益最大化。（作者系四川省社会科学院工商经济与管理研究所副研究员）
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